本文摘要：自党的十八届三中全会明确提出对市场主体实行负面表格管理之后，涉及制度建设持续前进。2013年国务院成立中国（上海）自由贸易试验区并施行了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资管理制度尤其管理措施（负面表格）（2013年）》，这是我国第一个外资管理制度负面表格。迄今为止，我国的自贸区数量早已减少到13个，大多制订了适当的外商投资负面表格。

自党的十八届三中全会明确提出对市场主体实行负面表格管理之后，涉及制度建设持续前进。2013年国务院成立中国（上海）自由贸易试验区并施行了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资管理制度尤其管理措施（负面表格）（2013年）》，这是我国第一个外资管理制度负面表格。迄今为止，我国的自贸区数量早已减少到13个，大多制订了适当的外商投资负面表格。2017年国家发改委和商务部牵头施行《外商投资产业指导目录（2017年修改）》，首次明确提出了覆盖全国的外商投资管理制度负面表格；2018年施行《市场准入负面表格（2018年版）》，更进一步将负面表格管理模式扩展到国内投资领域。

自此，我国市场准入负面表格制度建设基本成型。对市场主体实行负面表格管理，一方面可以更进一步不断扩大对外开放。因为负面表格不仅在管理制度方面更为半透明，而且修改了外资转入管理程序，不利于营造法治化、便利化、国际化的营商环境。另一方面，可以更进一步完备市场经济体制，前进“全国一张表格”管理。

表格之外的领域各类主体均可公平转入，增加企业管理制度容许，唤起市场主体活力。此外，还可以更进一步前进行政管理体制改革。通过实行负面表格管理，可以增加政府审核事项，不利于改变政府职能，提升管理效率。

我国在负面表格管理方面有数探寻在投资领域实行负面表格管理，是我国更进一步深化改革的根本性措施，也是前进国家管理体系和管理能力现代化的最重要手段。生态环境管理作为国家管理体系的最重要组成部分，也必须因应投资体制改革，在环境管理制度方面探寻负面表格管理模式。目前，涉及部门早已有所探寻，明确还包括以下几个方面：一是重点生态功能区产业管理制度负面表格。2016年10月，国家发展改革委印发了《重点生态功能区产业管理制度负面表格编成实施办法》，拒绝各地在资源环境承载能力评价的基础上，在市县层面制订重点生态功能区产业管理制度负面表格，以约束不合乎主体功能定位的产业发展。

随后，各地陆续针对本辖区内的重点生态功能区编成了产业管理制度负面表格。表格根据《国民经济行业分类（GB/T4754－2011）》，具体了国家重点生态功能区内各区、县容许和禁令发展的行业小类，以及生产规模、项目选址、生产工艺、清洁生产、污染防治等拒绝。但由于此项表格的政策单元稍大，如果管理制度拒绝具体则更容易导致“一刀切”，而管理制度拒绝模糊不清又很难发挥作用。

二是建设项目环境管理制度负面表格。为了严苛建设项目环境管理制度，并为招商引资获取提示，一些地方根据自身发展必须主动制订了建设项目环境管理制度负面表格。比如，广东省东莞市2017年施行了《东莞市建设项目环境管理制度负面表格（2017年本）》，一方面在全市范围内分水污染防治类、大气污染防治类、土壤污染防治类及其他类分别具体了禁令管理制度的行业、工艺、产品及研发活动；另一方面，针对有所不同类型的环境敏感区、有所不同流域及其他特定类型区域分别制订了环境管理制度负面表格。各地编成的此类表格虽然形式有所不同、用字不一，但往往更加合乎当地实际管理必须，其作法应予以充分肯定。

三是生态环境部自上而下推展积极开展的“三线一单”编成。这项工作主要在省级层面积极开展，针对环境要素和主要自然资源分别划界适当的政策单元。其中，将生态空间区分为生态红线和一般生态空间；针对水、大气、土壤三类环境要素和土地资源、水资源、能源三类自然资源分别区分优先保护区、重点管控区和一般管控区；针对各要素空间，分别明确提出环境管理制度表格。

最后，在统合各类要素空间的基础上，确认综合管控单元并明确提出环境管理制度表格。环境管理制度表格牵涉到产业布局、污染废气、风险防控和资源利用4个方面，但总体上以负面表格居多。负面表格管理不应因地制宜，分级前进为适应环境政府职能改变和经济体制改革拒绝，使用环境管理制度负面表格管理模式是未来趋势。

笔者指出，目前正在探寻的几种管理模式必须更进一步统合提高，尤其应当推崇以下几方面问题。一是科学区分政策单元。

我国对市场准入实行“全国一张表格”，并不考虑到空间差异，目的是增进生产要素权利流动。环境管理制度负面表格则有所不同，必需基于区域生态环境功能、环境保护目标和资源环境承载能力制订。因此，在制订环境管理制度负面表格之前，不应首先区分环境管理制度政策单元。政策单元就越小，环境管理制度负面表格就就越有针对性。

二是环境管理制度要面向环境要素。按环境介质或环境要素设置环境管理部门并制订环境管理政策，是国际上的广泛作法。

自2016年以来，我国各级环保部门都成立了生态、大气、水和土壤环境管理部门，实施分要素管理。由于同一空间的大气、水、土壤、生态承载能力各不相同，因此针对有所不同环境要素宜分别区分政策单元并制订针对环境要素的负面表格。三是坚决目标导向和问题导向。对具备最重要生态环境功能的空间单元，应当重点阐述其功能和目标，并据此编成负面表格，禁令或容许不合乎功能定位和环境目标的人类活动。

对生态毁坏和环境污染比较严重的空间单元，应当首先厘清目前不存在的主要环境问题，根据环境问题编成负面表格，通过对失当人类活动的容许来解决问题、提高质量。四是明确提出具体的管理制度标准。市场准入归属于“一次”管理制度，环境管理制度归属于“二次”管理制度，主要起到是引领产业布局及其环保拒绝与区域资源环境条件相匹配。

除了规定哪些空间无法研发之外，更加要告诉他市场主体转入特定空间必须符合什么资源环境拒绝。因此，环境管理制度标准必需具体，尤其是污染物废气水平、清洁生产水平、资源利用效率等应尽可能分析，通过具体的标准来过滤器掉那些不符合要求的产业。五是分级前进。

我国的国土开发与维护规划是分级制订的，在尺度上由大到小，在管控上由细到细，环境管理制度单元与负面表格最差也能分级编成。比如，在全国和省级层面可参照主体功能区规划确认的空间格局编成管理制度表格，市县层面的环境管理制度负面表格可更进一步细化到乡镇或村级尺度，乡镇一级的环境管理制度负面表格可更进一步细化到大自然单元，构建精准管理。

六是尽可能简洁明了。一些地方编成环境管理制度负面表格不存在定位不明的问题，常常把事中、事后管理拒绝也列为其中，甚至包括正面表格内容。

《国务院关于实施市场准入负面表格制度的意见》（国发〔2015〕55号）特别强调，无法把非市场准入事项和管理制度后监管措施，混同于市场准入管理措施。同理，环境管理制度负面表格也不应把重点放到管理制度拒绝方面，不应盲目伸延和拓展，如此才能贯彻起着修改管理的起到。七是定期评估和动态改版。

环境管理制度负面表格目前还正处于探索期和建设期，对不存在的问题要及时调整，大大强化其实用性。比如，管理制度单元的尺度否适合，环境管理制度表格与产业政策否协商，与其他环境管理制度之间否交会等都必须在实践中过程中大大调教、优化。此外，国土空间的研发与维护战略、规划等也在大大调整。因此，环境管理制度负面表格必须定期评估，动态改版。

八是要划入环境管理信息平台。既然环境管理制度负面表格与空间政策单元不存在一一对应关系，就必须划入适当的环境管理信息平台，不具备空间查找和空间分析功能。

基于这一平台，环境管理部门可根据中环线项目特点较慢辨别否合乎环境管理制度负面表格拒绝，从而提升环境管理效率。同时，基于这一平台，还可动态监控产业布局与环境质量之间的关系，及时对表格作出调整。

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